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确立“交流优先性”原则的成因分析

发布时间:2011/10/27 19:06:52|来源:文明杂志社|分享到:
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优先性的概念与交流优先性
      2005年,欧洲委员会提出了一个《改善交流的欧洲行动计划》。这个计划是欧盟在制定完善与改进传播政策方面迈出的重大一步。值得注意的是,在这个计划中,欧洲委员会提出了“交流优先性”(communication priorities)原则。
      一般而言,所谓“优先性”原则是指,按照事物重要性的等级,紧急程度的顺序,建立起来的优先地位或居先的权利等。在欧盟这个新的传播政策中,传播或交流(communication)的重要性被提升到了最高地位,成为欧盟工作中必须优先考虑的重要方面。4
      多年来,欧盟在各种行动计划中总是分别提出不同的行动主题。如在1972年提出的《社会行动计划》和1995年提出的《社会政策行动计划》都偏重于社会政策的同一个主题。例如社会政策的主题是指,把创造工作职位列为欧盟最优先考虑的问题,即要优先解决就业问题。5此次“行动计划”也有自己突出的一个主题,这个主题就是“交流优先性”原则。不同的行动计划其优先性选择也是体现出针对性的,如政治优先性、开放欧盟高等教育的优先性等不同的行动主题。这表明,欧盟的政策处于动态和不断变化之中。总之,欧盟不断根据对事物的不同需要和对当下或长远问题的深化认识,提出不同的优先性主题和解决方案。这是各种行动计划和确立政策主导思想中的一个主要特点。
      欧盟在2005年首次提出的“交流优先性”的主题主要基于对交流重要性的三点认识:1、交流在形成欧盟政策与决策过程中发挥着重要咨询作用。2、交流在向成员国和欧洲民众传递欧盟政策与促进政策的实施过程中,具有十分重要的作用。3、交流在联合欧洲公民和公共机构,发展欧洲内部的睦邻政策,走向经济融合和共同繁荣中,以及在对外树立统一的形象、发展对外战略伙伴关系中,具有重要作用。

传播或交流的目标
      重视传播或交流首先基于欧盟最终要实现其大目标的内部需要。欧盟的最终目标之一是要“在各成员国之间建立一种相互信赖的紧密伙伴关系”。这是说,欧盟作为一个一体化的领导机构,具有超国家机构的性质,因此在内部存在着在成员国之间进行政策协调和广泛沟通的重要问题。欧盟每年要制定各种政策,签定各种条约。政策在决策与协调过程中,在出台之后与成员国、欧洲公民和国际社会的关系中,都可能存在着交流与沟通的巨大障碍。这是欧盟必须考虑的难题。

扭转美国影视作品一统天下的局面
      就媒介政策这一领域而言,如欧盟在1989年制定并在1997年修改的《无边界电视指令》,是针对欧盟传媒业的生存与发展的重大政策之一。它涉及到成员国支持并实施《无边界电视指令》和相关立法问题。比较明显的是,这个指令旨在提高成员国在国际传媒业方面的竞争力,如鼓励欧盟自己的影视作品占领欧盟的统一大市场,进而拓展到海外市场,以扭转美国影视作品一统天下的局面等。6为使该政策得到顺利实施,欧盟从1990年开始,分别制定了几个为期5年的“媒体计划”。这些计划的目的也在于推进该政策的全面落实。虽然该政策从制定到推行与实施都已涉及到了需要欧盟成员国给予相互支持,需要在成员国之间达成统一协调与沟通的问题,但那时欧洲委员会还只是从技术和产品角度,看到了传媒及其产品对于加强欧洲社会一体化进程的重要性。然而,明确传播或交流的重要性问题尚未在欧盟内部受到应有的重视,甚至交流问题也未被提到议事日程上来。
      如果说欧盟成立之初的目标只是建立欧洲共同市场,消除内部关税和贸易限额,那么欧盟在走过近半个世纪的历程之后,已由单一的共同经济政策发展成为在政治、社会、军事、环境、教育、媒介等特定领域的更广泛合作的共同政策。正如欧盟驻华大使安博所言,欧盟不想成为一个超级大国,或单一的主权国家,也不想成为一个松散的国家间组织。

保持一个有巨大传播张力的空间
      欧盟的目标是走一条非常独特的道路。欧盟有自己最大的特点。虽然欧盟在诸如贸易、司法、移民、教育等方面,实施一些共同政策,但是欧洲人希望保留27国的不同文化,而且对各自的文化有很强的归属感。7这种追求“多元的统一”和不使欧盟成为“超国家机构”的独特性表明,欧盟要在一体化的“共同”与“差异”之间,形成和保持一个有巨大传播张力的空间,而且也正是欧盟的交流或传播活动在其中得以施展和发挥作用的巨大空间。
      应该说,2005年,欧盟提出的这个专门针对传播政策的《改善交流的欧洲行动计划》多年来还是第一次出现。这个政策不仅针对欧盟机构本身一体化交流状况的需要而提出来,而且也是欧盟近几年来对自身交流状况进行反思的成果。显然,面对历史与现实的反思,当然会使人们更准确地意识到自己的需求所在。
      重视传播或交流是欧盟面对挑战,对近年来自身交流状况与需要进行反思取得的成果。我们在分析传播或交流为何得到欧洲委员会重视的成因时,似乎还应特别关注从新世纪以来至2004年这一段时期,欧盟所经历的一些仍然“近在眼前”的挑战与前进路上的挫折。

传播或交流:共同改革,建立基本权利的目标
      以2003年以后为例。欧盟一方面从新世纪初就开始面临其内部机构的改革,要在2003年达成改革的协议,包括建立和确定睦邻政策,增加规定农民获得报酬需要严格执行的环境保护、动物福利和公共健康的标准等;另一方面,2004年要进行重要的欧盟东扩等问题,特别是在围绕伊拉克问题上,欧盟还碰到重大外交难题,导致的内部分裂让欧盟陷入思考。成员国之间在是“打”还是“谈”的问题上,形成意见对立的两派。加之美国又对欧盟成员国实施“分而治之”的策略,这使得欧盟多年来极力倡导和维护的共同外交和安全政策遭受严重挑战。为了因应伊拉克问题及引发的内部分裂,需要艰苦的努力。首先,欧盟意识到必须加强在欧盟内部的共同防务建设。但是由于欧盟各国情况不同,政策各异,全体成员很难同时加入到共同防务建议中来,因此,法、德、比、卢四国先行举行了一个“小型防务会议”,提出了7点具体措施,取得一些“突破性”进展和成果,而后又推动欧盟各国外长和国防部长就建立欧盟军备机构问题达成了一致,最后通过了欧盟的安全战略文件。尽管如此,人们在评价这些胜利成果时,仍然没有清楚地看到传播或交流在欧盟进行磋商与交谈过程中的重要作用。也就是说,交流与政策制定与施行过程中的密切关系,仍然没有得到欧盟作为领导者的足够认识。
      欧盟负责司法、自由和安全事务的委员费拉蒂尼表示,“欧洲的融合必须建立在尊重基本权利的基础上,之所以称之为基本权利,是因为这些权利适用于我们每一个人,不分信仰、性别和国籍。”这种声音代表了欧盟对基本权利宪章的认识。进入21世纪后,随着欧盟成员国的不断增加,上个世纪50年代的运行机制已不能适应新的发展。欧盟成员国一致认为有必要制订一部新的欧洲宪法,以保证欧洲一体化进程的顺利进行。2002年2月,欧盟制宪会议开始工作。这一结果便是欧洲宪法的最初文本的诞生。在当年,欧盟各国和欧盟机构的代表经过16个月的磋商推出了宪法条约草案的最初文本。然而2003年7月新宪法草案通过失败。在比利时首都布鲁塞尔举行的首脑会议上,因欧盟15个成员国和10个准成员国首脑在欧洲委员会的组成和有效多数表决机制等问题上分歧太大,未能如期通过新宪法草案。2005年在荷兰和法国全民公决中《欧盟宪法条约》又遭到否决。新宪法事关欧盟成员国的重要利益和欧洲的前途问题。这将为欧洲一体化进程提供全面的法律基础。这一过程也为欧盟提供了认识交流重要性的机会。

民众的压力
      让欧盟受到更大压力的问题是,欧洲公民对欧盟的关系与态度。近年来,欧洲的民意调查机构“欧洲晴雨表”(Eurobarometer)已成为欧洲的一个主要舆论数据库,有规律地观测所有欧盟成员国和候选国的主流民意,每次访问数千民众。该机构的所有调查都要经过详细独立审查并将结果向普通大众和理论研究者公开。近年来,该机构进行的民调显示,民众对欧盟机构的满意率呈下降趋势。在最近举行的新一届欧洲议会选举中,投票率创历史新低,选举结果反映了欧盟民众对执政党普遍不满意的倾向,“欧洲怀疑论”也有所抬头,欧盟和其公民之间的鸿沟已是众所周知。许多接受调查的欧盟民众表示,他们对欧盟知之甚少,认为自己对欧盟的决策过程缺少话语权。8
      鉴于此,欧洲委员会已经意识到问题的严重性。如何提高欧盟机构的效率,挽回欧盟在民众心目中的形象,已成为欧盟领导人优先关注的问题。他们在2006年的《传播政策白皮书》中开篇就提到了欧盟要缩小与公众之间的鸿沟问题。在过去二十年里,欧盟有了很大的改变。它已通过许多不同方式担当了事关民生的广泛任务。但是欧洲与其民众的交流却没有跟上这个步伐。9当然,欧盟以前并非不关注传播或交流问题,但只是把关注焦点放在了使用传播媒介与传播技术培训方面。这些问题集中体现在欧盟对经费的重点使用方面。该委员会在反思只靠资助运行政策的失误中认识到,过去所采取的策略过于关注如何提供活动经费,而非关注“对话和主动交流”问题。然而,一旦忽略对话和交流,就会出现这样的后果:在政策的实施与传递方面存在着执行不力的问题。10为促进政策的实施,欧盟改变了当时主要采取靠财政支持和推动的办法,如对1997年制定的用于三个五年计划的“媒体计划”提供的财政支持是9.1亿欧元。此外,欧盟还注意从传播技术培训入手,培训多媒体技术的使用者和其他相关产业人员,其目的仍是试图通过这些受训人员来传递产品,使欧盟成员国的影视产品更多地纳入欧洲和世界的范围。

三个处理信息与交流问题的沟通方案
      事实上,在2001至2004年期间,欧洲委员会已经采用了三个处理信息与交流问题的沟通方案(《有关欧盟信息与传播政策活动的新合作框架》(COM(2001) 354);《欧盟信息与传播战略》(COM(2002)350);《欧盟信息与传播战略的实施》(COM(2004)196)),都用于处理信息和交流。在某种程度上,这些交流方式改善了该委员会与欧洲议会、欧洲理事会和欧盟成员国的伙伴与合作、协调关系。它们也调整了欧盟的新财政规章中为传播活动提供资金的方式,并确定了主要任务。尽管如此,从战略层面上看,仍然存在着问题。比如,由于缺乏协作和计划而导致的交流活动持续中断,传播效率被降低。此外,欧盟信息传播中还有偏向政治信息优先性的倾向,一些信息传递更多地聚焦于政治精英和媒体,并未完全考虑到公民的利益、需求和当务之急。欧盟各种政策信息的传递缺少以直接、可理解方式,向欧洲民众呈现这些政策给日常生活带来的益处和影响等问题。
      欧盟虽然做出了上述努力,但仍未起到从根本上即指导思想上重视交流和加深理解的作用。甚至人们描绘欧盟走向经济与政治融合的成功历史时,往往还是喜欢使用诸如“务实”和“磋商”等缺少带有明确交流含义的词语来描述成功的过程与做法。直至2005年欧洲委员会提出行动计划和白皮书之后,负责提供法案和保证欧盟政策有效执行的欧盟委员会才明确提出交流的重要性并赋予交流优先性地位。
      欧洲委员会形成对交流(communication)的理解和认识。在2005年和2006年发表的《行动计划》和《白皮书》中,我们可以看出,该委员会经过不断总结和反思,已达成对交流重要性的共识,即:要想取得良好政策与政策的实施,要想实现树立良好的欧盟形象等目标,就必须通过一体化交流;欧盟的各项重要政策的传播与实施及欧盟的内外形象、欧洲一体化的凝聚力等问题,都急需通过加强交流来获得更好效果。这一认识的集中表述是:在公民和公共机构间,保持良好的双向交流是一个健康民主社会的基础;交流能使欧盟机构获得更快的反应,满足更加开放和更易于接近的需要等。11

展开与欧洲公民的对话和与中国的沟通
      在对交流重要性的明确认识方面,欧洲委员会还强调指出,“交流过程并不只是信息传递:它在构建一种关系,并展开与欧洲公民的对话;它细心听取人民的意见,与人民紧密相连。它不是毫无价值的例行公事,而是政治进程的基本组成部分。”12可见,该行动计划所陈述的目的就是改善欧盟机构和欧盟的整体交流状况与形象。欧洲委员会在《行动计划》中还宣称:“所有政治家和公共机构的关键人物都需要通过良好的政策和与政策相关的良好交流来赢得欧洲民众的信任。” 可以说,欧洲委员会已把交流作为其工作的一个战略目标和指导思想。这表明,欧盟对交流或沟通的重视与确定是空前的。
      欧盟在与中国建立全面伙伴关系的谈判文件当中,突出对话与交流的理念和自身的实践应用。2003年,随着全球化进程和相互利益的需要,欧盟和中国同意结成战略伙伴关系,建立包括在政治、经济、文化等领域的共同行动。2007年,欧盟和中国正式启动全面伙伴关系与合作协议的谈判。在此之前,欧盟的交流的优先性政策已经体现在2006年该委员会为谈判所制定的一份标明《沟通的文件》之中。欧盟在该文件中的主要观点是:要“确保欧盟的利益,以对话为先。”在这份仅有16页的文件中,充满了“建立对话”、“信息沟通”、“扩大联系”、“定期交流”、“有效协调”、“提高交流的质量”等字眼和词语的表述。这不仅给人一种通过对话和交流达成协商与谈判的信心,而且也建立了非常好的欧盟交流形象。在该文件中,欧盟使用的与“交流”含义直接相关的词语多达38处。
      

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